En esta columna voy a debatir, con todo el ánimo de entrar en discusión, las propuestas de Salomón Kalmanovitz, a quien admiro y respeto, publicadas en la edición de El Espectador del 15 al 21 de julio de 2006.
Dice Salomón que Colombia sigue siendo un país profundamente centralista, a eso yo añadiría presidencialista, el poder sigue estando increíblemente concentrado en la figura del Presidente. Pero ese tema lo trataré en otra ocasión.
“Los impuestos recogidos por el Gobierno central alcanzaron el 15% del PIB en 2004, mientras que los niveles recaudados por el nivel municipal fueron de 2% y en los departamentales del 1% del PIB.” Esto, en principio, no genera mayor problema, la descentralización no pasa necesariamente por darle el poder a las Entidades Territoriales (ET) de gravar con impuestos a sus habitantes. La descentralización es la capacidad de las ET de disponer de sus recursos la forma en que más influyan en la satisfacción de las necesidades de sus habitantes.
Si bien es cierto que existe cierta “pereza fiscal” en algunas ET, también lo es que dejarlas en libertad de fijar las bases y tasas de tributación (por ejemplo de predial) genera distorsiones innecesarias en la economía, que poco o nada tienen que ver con la justicia redistributiva, explico. En la medida en que una región, con las mismas características que otra, fije tasas de tributación menores generará migraciones (obviamente mediadas por las dificultades de cambiar de domicilio) hacia ella, en detrimento de la otra y, posiblemente, generando equilibrios subóptimos para el país, es decir, ubicaciones de recursos que no maximizan la producción.
En la medida en que la tasa sea homogénea para todas las regiones se puede esperar que las que presenten mayores niveles de inversión sean las que mejores condiciones (no tributarias) ofrezcan a las empresas. Este es el primer punto, para generar una descentralización real, sólida, sin incentivos perversos y que beneficie a la mayoría. Los impuestos deben ser iguales en todas partes. Para esto valdría la pena evaluar la posibilidad de darle al Congreso de la República la facultad para fijar las tarifas de cada impuesto si hacer la diferenciación entre nacionales, departamentales y municipales.
De esta forma se lograría tener certeza sobre el total de recursos con que cuenta la Nación y se podrían hacer transferencias más cuantiosas hacia las ET sin ir en contra de la viabilidad de las finanzas públicas.
Es también de vital importancia definir claramente las competencias de cada uno de los niveles gubernamentales en términos de educación, salud, vivienda, etc. De esta forma se pueden calcular, con base en el total de recursos del país, las transferencias que se deben hacer para cada nivel municipal, departamental y nacional.
Dice Salomón que “las transferencias del centro hacia la periferia alcanzaron 7% del PIB, las cuales llegaron especificadas por diferentes leyes en cómo y dónde pueden gastarse.” A la afirmación de que la definición de ítems de gasto es per se mala debe tomársele con calma.
En primer lugar es necesario tener claro que el gasto público debe enfocarse en la satisfacción de las necesidades más sentidas de la población. Esto implica que los ítems de gasto deben estar definidos, esto es, debe existir una ley (Orgánica del Presupuesto) que defina claramente en qué se debe hacer un gasto prioritario, por ejemplo, educación, salud, vivienda y saneamiento básico.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que esos componentes de gasto no deben tener fijadas en la ley sus participaciones porcentuales en el total de los presupuestos de las ET ni de la Nación. Un ejemplo respecto de esto último, si un municipio tiene 100% de cobertura en educación y una excelente calidad en sus colegios, pero tiene sin cobertura de salud a la mitad de la población, es poco práctica una ley de fije 50% del presupuesto para salud y 50% para educación, cuando posiblemente lo que necesita es aumentar el gasto en salud. Este tema ha sido bastante discutido y hay cierto consenso entre los economistas sobre la necesidad de definir claramente el Gasto Público Social.
Resumiendo, si el Congreso fija las tasas de tributación (iguales en todo el país) el sistema evita que haya ET que minimicen esas tasas para 1) beneficiar a grupos de presión y 2) atraer inversión de otras ET. Si se definen claramente las responsabilidades de cada nivel gubernamental y el Congreso define cuales son los ítems de gasto prioritario se puede esperar una mayor eficiencia tanto en el manejo de los recursos como en su impacto en la población. De esta forma se tendría un estado en el que los impuestos los cobra el Gobierno Central, se reparten según las responsabilidades a cada nivel del gobierno y cada ET puede hacer el gasto de la forma que más le convenga a su población. Esto es descentralización. Dar la libertad de fijar tributos y gastos a cada ET es Federalismo y, aunque me gustaría, no creo que Colombia este preparada para eso.
